Las trampas de la Ley del Lobby

A un año de su implementación, una de las normas definidas como clave para el sistema de transparencia está en entredicho. Expertos apuntan al menos a cinco zonas oscuras.

Por: Andrés Muñoz, La Tercera.

Un empresario entrando a la oficina de un ministro; tres altos funcionarios de La Moneda reunidos en un restaurante capitalino con la plana mayor de un organismo gremial; más de una decena de encuentros secretos -en hoteles y residencias de parlamentarios- entre senadores y abogados que aspiran al cargo de fiscal nacional.

Las escenas se parecen bastante a los ejemplos que hace una década se citaban cuando comenzaban a discutirse los primeros proyectos para transparentar la relación de las autoridades con los grupos de presión,  aunque esta vez se trata de hechos concretos. Ocurridos todos durante los últimos meses y bajo el imperio de una ley que por estos días cumple su primer año de vigencia.

Entre fines de septiembre y las primeras semanas de octubre, en plena etapa definitoria de la investigación que el Ministerio Público lleva adelante por financiamiento irregular de campañas políticas, sucedieron al menos 15 reuniones entre senadores y los cinco candidatos que aspiraban al cargo de fiscal nacional, ninguna de los cuales quedó registrada de acuerdo al procedimiento que establece la Ley del Lobby. Aparte de los encuentros que el PPD Guido Girardi reconoció haber sostenido con los fiscales Jorge Abbott, José Morales y Raúl Guzmán, Reportajes pudo constatar que reuniones similares sostuvieron los senadores Jorge Pizarro (DC) -quien participó de una cita con el fiscal Abbott organizada por el diputado Aldo Cornejo, amigo desde hace años del próximo fiscal nacional-, Patricio Walker (DC), Felipe Harboe (PPD), Alberto Espina (RN), Pedro Araya (ind.) y Alejandro Guillier (ind.), entre otros.

El hecho de que esos encuentros se mantuvieran en total reserva y sortearan los filtros de la Ley del Lobby es, sin embargo, apenas una muestra de las falencias que exhibe la norma. Y es que aunque valorada por la mayoría de las organizaciones pro transparencia como un aporte en materia de probidad, la ley que rige desde el 28 de noviembre del año pasado ha comenzado a evidenciar varias “zonas grises”, por lo que los expertos plantean la necesidad de perfeccionarla.

En total son cinco las áreas que han permitido a algunas autoridades mantener en la total reserva sus contactos con grupos de presión y el contenido de sus audiencias (ver recuadros). Si bien la denominada Comisión Engel, creada para aumentar los niveles de transparencia y probidad del país, propuso reformas para endurecer la regulación, el gobierno decidió no incluirlas en la Agenda de Probidad. Sólo el código de buenas prácticas para lobbistas, un listado de recomendaciones elaborados por dicha comisión, fue incorporado a mediados de este año.

Sin audiencias, sin sanciones

En este año de vigencia, según el portal creado por el Consejo para la Transparencia, se han registrado 13.880 audiencias, 23.288 viajes y 3.879 donativos. Sin embargo, aún hay autoridades que no registran ninguna audiencia o reunión a un año de la puesta en marcha de la norma. Y el dato más elocuente sobre la efectividad de la misma tiene que ver con las sanciones: hasta ahora, la Contraloría no ha cursado ni una sola multa por incumplimiento a Ley del Lobby.

“Las interpretaciones que se han realizado a veces son mañosas”, comenta Alberto Precht, de Chile Transparente. “Los avances en acceso a la información y las demandas ciudadanas indican que más allá de lo que la ley pudiera decir, es recomendable hacer público este tipo de reuniones”, agrega. Hasta el 30 de septiembre de este año, son cinco los senadores y 14 los diputados que en casi un año no han registrado audiencias ni con lobbistas ni con algún gestor de interés particular.

Adriana Muñoz (PPD), Jaime Orpis (UDI), Juan Pablo Letelier (PS), Jaime Quintana (PPD) y Fulvio Rossi (PS) aparecen tanto en el portal del Senado como en el del Consejo para la Transparencia, sin ninguna audiencia o cita registrada. Lo mismo ocurre con 14 diputados: Sergio Aguiló, Claudio Arriagada, Lautaro Carmona, Aldo Cornejo, Hugo Gutiérrez, Miguel Angel Alvarado, Enrique Jaramillo, José Antonio Kast, Luis Lemus, Roberto León, Fernando Meza, Sergio Ojeda, Ricardo Rincón y Felipe Ward.

“Mucha gente me pide reuniones, pero no dicen relación con lo que tengo que informar por la Ley del Lobby. Yo tengo que registrarlas sólo cuando esas reuniones son por proyectos de ley en los que tenga que manifestarme”, argumenta el diputado Hugo Gutiérrez.

Otros, como el diputado José Antonio Kast, aseguran haber rechazado todas las solicitudes de reunión por temas de lobby. “Cuando veo que alguien intenta presionar en mi postura, le recomiendo que vaya a la comisión a dar sus puntos de vista”, dice el UDI.

A juicio de María Jaraquemada, abogada experta en temas de transparencia, de Espacio Público, “la ley es súper clara y define bastante bien lo que es lobby, lo que es gestión de interés particular y lo que es reunión. Si se dan esos presupuestos de que una persona pretende influir en la labor de un parlamentario, si tiene que ver con el ejercicio de sus funciones y las decisiones que pueda adoptar, hay que registrar esas reuniones”.

El complejo origen

“El lobby de las farmacias fue más fuerte”, exclamó el ex ministro de Salud Jaime Mañalich el año 2013, en el marco de la tramitación de la ley de fármacos, luego de que se rechazara su venta en supermercados. El reclamo de uno de los ministros más cercanos al ex Presidente Sebastián Piñera hizo que el gobierno de turno apurara la redacción de un nuevo proyecto de ley y le puso urgencia en abril de 2013. Por esos días, además, se hicieron públicos los supuestos pagos a la ex diputada Marta Isasi por parte de la empresa Corpesca.

Después de tres proyectos de ley patrocinados por distintos gobiernos, indicaciones sustitutivas, vetos presidenciales y 10 años de arduas discusiones, la ley que regula el lobby fue definitivamente aprobada por el Congreso en enero de 2014. El proyecto impulsado por el gobierno de Piñera puso el foco en las autoridades y funcionarios para que fueran ellos los encargados de publicar y registrar las audiencias que sostuvieran con lobbistas profesionales, empresarios, juntas de vecinos, sindicatos o cualquier persona que buscara incidir en las decisiones de una autoridad.

Asimismo, se legisló para que las autoridades transparentaran los viajes que realicen y también los regalos o donativos que reciban. El ex mandatario fue el encargado de promulgar la ley, pero fue finalmente el gobierno de Michelle Bachelet el que tuvo la misión de implementarla.

A pocos días de que entrara en vigencia, sin embargo, surgieron las primeras voces de descontento frente a la nueva normativa. El reclamo llegó desde la diplomacia chilena. Días antes de que comenzara a regir, y cuando el Ejecutivo comenzaba las capacitaciones sobre el sistema que los obligaría a transparentar buena parte de sus acciones, varios embajadores hicieron llegar críticas a la Cancillería con el argumento de que la ley venía a “dificultar” la labor de las misiones chilenas en el extranjero. Según el mensaje que se coordinaron para transmitir a La Moneda los embajadores, transparentar el contenido de las reuniones que sostienen en el extranjero comprometía la “reserva” que, a su juicio, exige el cuidado de relaciones bilaterales con otros países. Tal era la molestia que algunos se declararon en rebeldía incluso después de que la ley entrara en vigencia, rehusándose a registrar sus reuniones.

Alertados del conflicto generado con los embajadores, La Moneda intentó aprobar una reforma exprés que los eximiera de la regulación, pero sus esfuerzos se encontraron con la negativa transversal de la Comisión de Constitución de la Cámara, donde los diputados defendieron la idea de que la transparencia debía regir para todos los funcionarios públicos por igual. Aunque hasta ahora el gobierno no ha repuesto la iniciativa, el estatus de los diplomáticos es uno de los problemas que persisten en la Ley del Lobby (ver recuadro) y que algunos no descartan incorporar en una eventual reforma.

El caso de la minera de Luksic

“Hay un error en la interpretación y a veces eso se puede usar de manera tramposa. He visto que hay diferencias a la hora de interpretar la ley y eso tiene que ajustarse para seguir el espíritu de la norma”, advierte la abogada Jaraquemada.

El 24 de marzo de este año, a cuatro meses apenas desde la puesta en marcha de la norma, la ministra Aurora Williams recibió en una de las oficinas del ministerio a la ex senadora Soledad Alvear y al abogado Andrés Jana, quienes asistieron como representantes de la empresa Antofagasta Minerals. La cita la solicitó el ministerio en días en que la minera suiza Glencore y Antofagasta Minerals mantenían un duro conflicto por una supuesta usurpación de terrenos.

Esta reunión, que a juicio de los expertos era “evidentemente publicable en los sitios web de transparencia”, no se registró con el argumento de que fue la autoridad quien pidió la cita, una de las excusas que más se han ido repitiendo para mantener en reserva los contactos entre grupos de presión y las autoridades.

Hoy, desde Minería se reconoce el error: “Dicha situación se generó a raíz de que el ministerio se encontraba en pleno proceso de adecuación a la Ley del Lobby”, afirma la ministra Aurora Williams. “A partir de experiencias registradas en ese proceso, el ministerio ha puesto todos los esfuerzos en lograr aplicar fielmente dicho cuerpo legal”, añade.

Casos similares se registran no sólo a nivel del gobierno central, sino que comienza a aparecer con cada vez más frecuencia en uno de los últimos estamentos en incorporarse al sistema que establece la Ley del Lobby: los municipios. A pesar de que llevan sólo dos meses aplicando la norma, no han estado exentos de polémica. Antes de su implementación, algunos municipios mostraron ciertas reticencias a la hora de publicar sus audiencias con agrupaciones u otro tipo de grupo de interés local. Acusaron que esto vendría a “burocratizar” la relación entre los gobiernos locales y los “vecinos” de las distintas comunas. Finalmente, y como la ley no los obliga, algunos municipios (como Las Condes, La Florida, Frutillar, Renca y Talcahuano, entre otros) resolvieron implementar su propio software para la publicación de las audiencias, viajes y regalos. Mientras, 28 alcaldías aún no tienen ningún tipo de sistema para transparentar la información.

Conscientes de las complejidades que la regulación del lobby ha generado en los distintos niveles en que se ha implementado durante los últimos 12 meses, La Moneda ha hecho ver a las agrupaciones pro transparencia que se encuentra preparando ajustes a la norma. La última palabra, sin embargo, la tendrán los legisladores.

1-. ¿Las citas entre dos autoridades son siempre reservadas?

En el transcurso de un año, el senador Jaime Quintana (PPD) afirma haber registrado una sola audiencia por Ley del Lobby con una empresa ligada a “la infraestructura”. Sin embargo, la reunión no figura ni en la página del Senado ni en el portal elaborado por el Consejo para la Transparencia. Además, el presidente del PPD se habría reunido al menos con dos de los aspirantes a fiscal nacional, citas respecto de las cuales tampoco existe registro.

Los encuentros entre los parlamentarios y los abogados que postulaban a suceder a Sabas Chahuán evidenciaron una de las zonas más grises de la Ley del Lobby: las audiencias entre dos o más autoridades que entran en la categorización de “sujetos pasivos”.

El principio general establecido por la norma es que las reuniones entre dos autoridades no debieran registrarse, aunque ese criterio no aplica si es que el propósito del encuentro va más allá de las funciones del cargo de los participantes y se relaciona con un interés particular, por el que uno trata de incidir sobre el otro. “Lo importante acá es la definición del ejercicio de las funciones de ambas autoridades”, dice María Jaraquemada, de Espacio Público.

En el caso de las reuniones por la Fiscalía Nacional, estas no tenían que ver con la naturaleza del cargo de los abogados que postulaban, sino más bien con un interés por conseguir apoyos para una nominación, por lo que debieran haber quedado registradas.

Algo similar debió haber ocurrido, según algunos entendidos en el tema, con la cita que el ex director del Servicio de Impuestos Internos Michel Jorratt sostuvo en enero pasado, en el Ministerio de Hacienda, con la jefa de gabinete del entonces ministro Alberto Arenas, Andrea Palma, y el abogado Samuel Donoso, que por entonces asesoraba al ministro Rodrigo Peñailillo y que, tres días más tarde, asumiría formalmente como representante del gerente general de SQM, Patricio Contesse.

2-. “Si la reunión la pide el ministro, no se registra”

Ejemplos como el de la reunión que la ministra de Minería sostuvo a fines de marzo con representantes de la empresa Antofagasta Minerals, y de la cual no quedó registro, es sólo uno de varios casos en los que se ha recurrido al argumento de que cuando las citas las convoca la propia autoridad, definida como “sujeto pasivo” en la ley, no es obligación registrarla.

El encuentro que los ministros de Interior, Jorge Burgos; de Hacienda, Rodrigo Valdés, y el subsecretario del Interior, Mahmud Aleuy, sostuvieron la noche del 1 de junio con la plana mayor de la Confederación de la Producción y del Comercio (CPC), en el restaurante “Raúl Correa y Familia”, sorteó también todos los filtros de la Ley del Lobby. El hecho incluso generó molestia entre dirigentes de la Conapyme, que acusaron un trato discriminatorio por parte de La Moneda, al dar un carácter reservado a la cita. “Nosotros tenemos que pedir las reuniones bajo la Ley del Lobby cuando resulta que a los grandes empresarios los llaman para cenar”, dijo Juan Araya, vicepresidente de la entidad.

Si bien un reciente dictamen de Contraloría, suscitado a partir de una denuncia presentada contra el ex ministro vocero Alvaro Elizalde, por no haber publicado una reunión a la que convocó a agrupaciones que defienden los derechos de las parejas homosexuales, ha reforzado la interpretación de que no es necesario transparentar las citas que hayan sido convocadas por la autoridad regulada, todas las agrupaciones pro transparencia han salido a cuestionar dicho criterio. Según señalan, este es uno de los puntos más oscuros de la legislación y que mayor espacio favorece para “trampas”. “No es del todo relevante quién convoca a una reunión. Sí lo es la materia de ésta y si en ésta se presentan los supuestos de influencia en las decisiones que contempla la ley”, dice Alberto Precht, de Chile Transparente.

3-. La diplomacia se autoexime de la norma

De los 72 embajadores que mantiene Chile en el extranjero, durante este año sólo ocho han registrado al menos una audiencia.

La cifra no sorprende. El año pasado, pocos días antes de que el gobierno de Michelle Bachelet comenzara la implementación de la ley que regula el lobby, los embajadores chilenos comenzaron a presionar a la Cancillería para que fueran excluidos de la normativa, argumentando que ésta podría comprometer eventuales gestiones diplomáticas en el exterior. “Hay que considerar una excepción, en el sentido de que muchas de las autoridades que van a ver a los embajadores van a tratar asuntos reservados y no le podemos pedir a alguien que va a ver a un embajador que llene un formulario, que ponga su nombre, su dirección, su RUT. Eso constituiría una aplicación extraterritorial de nuestra ley”, dijo el canciller Heraldo Muñoz, justificando una reforma que poco después enviaría el gobierno para modificar la regulación, pero que finalmente fue rechazada transversalmente por los parlamentarios.

Pese a que la Ley del Lobby cumple un año ya de vigencia, la situación no ha variado mucho. El 90% de los representantes diplomáticos no registra información sobre sus acciones. “Las reuniones de funcionarios de la Cancillería con gestores de intereses particulares o lobbistas, dentro o fuera de Chile, no pueden quedar bajo un manto de opacidad. Por ejemplo, es frecuente que empresas internacionales pidan audiencias con funcionarios diplomáticos para favorecer intereses particulares; éstas, a mi juicio, deben transparentarse bajo los preceptos de la Ley del Lobby”, dice Vivianne Blanlot, presidenta del Consejo para la Transparencia.

En los últimos días, fuentes de gobierno confirmaron que los embajadores han insistido ante la Cancillería para que se reponga la modificación que los excluye de la norma.

4-. Motivo indefinido

Hasta el 9 de septiembre, 6.206 veces se registró la materia de una reunión o audiencia como “ninguna de las anteriores”. Un estudio de la fundación Ciudadano Inteligente identificó que un gran porcentaje del detalle de lo que se abordó en las reuniones entre autoridades y grupos de interés era difuso o derechamente incompleto.

“Nosotros nos preguntamos si habrá algún tipo de reticencia, porque por algún motivo no se está reportando bien qué materia se va a abordar o, en definitiva, las materias no se entienden, o son amplias o muy vagas”, comenta Daniela Tejada, de Ciudadano Inteligente.

La norma establece que es la autoridad quien debe entregar los detalles de lo que se abordó en la reunión, como, por ejemplo, si en la cita se incidió para modificar, elaborar, dictar o derogar un proyecto de ley o actos administrativos.

La investigación de Ciudadano Inteligente, además, detectó quiénes son las autoridades con más audiencias categorizadas sin información clara. El seremi de Bienes Nacionales de la Región de Tarapacá, Natalio Papic, de todas las audiencias que ha transparentado, en 90 de ellas la materia tratada fue consignada como “ninguna de las anteriores”. Lo sigue el ministro de Energía, Máximo Pacheco, quien es uno de los ministros que más audiencias registra en total, con 83, cuyo contenido no es definido. Más abajo aparece el senador RN Manuel José Ossandón, con 49 de sus audiencias con información incompleta. Si bien hay algunas de estas citas que se especificaron y sí se entregaron más detalles de lo que se abordó, la mayoría entrega información general y no específica de lo que finalmente se conversó.

5-. ¿Lobbista o gestor de interés particular?

Según el portal de lobby del Ministerio de Energía, el 28 de julio, a las 10.30, el titular de esa cartera, Máximo Pacheco, recibió a Thomas Keller y Juan Pablo Schaeffer, de la empresa generadora de energía Colbún. Keller, gerente general de la empresa energética, se identificó como “gestor de interés particular” ante el ministro y así quedó identificado en el portal online de esa cartera.

“Desde la sociedad civil esto lo vemos como un vacío. El presidente o gerente general de una compañía que representa los intereses de terceros y, además, está siendo remunerado por esa acción debería registrarse como lobbista y no como gestor de interés”, dice Paulina Ibarra, directora ejecutiva de la fundación Multitudes, dedicada a intermediar entre las autoridades y los ciudadanos.

La ley hace sólo una distinción: quien recibe un pago por defender los intereses de un tercero es considerado lobbista, y quien defiende intereses propios es un gestor de interés. La norma exige, además, que se origine un registro de lobbistas y gestores de intereses particulares a partir del momento en que una persona se inscribe en alguna repartición para solicitar una audiencia con una autoridad. Sin embargo, según los expertos, es muy difícil fiscalizar si la persona que se inscribió como lobbista o gestor de intereses cumple con esa categorización. “El problema es que como no hay transparencia en los sueldos y no se puede hacer una distinción entre cuánto paga cada función que realiza un privado, es difícil fiscalizar”, explica Ibarra.

Por ejemplo, en la lista de lobbistas y gestores de intereses del Ministerio de Energía hay personas que según el lugar donde trabajan se podrían considerar como lobbistas, pero se inscribieron de la otra forma: María de la Luz Velasco, hija del ex ministro y actual socia de la empresa de lobby Extend, se registró como gestora de interés ante esa cartera.

 

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